lunes, 25 de octubre de 2010

La Reforma Agraria en Chile

Periodo 1962-1973
INTRODUCCIÓN

A mediados del siglo XX, la agricultura chilena al igual que en el resto de Latinoamérica era ineficiente y desperdiciadora de recursos y de mano de obra. La tenencia de la tierra estaba en manos de unos pocos, y éstas eran sumamente improductivas. El contraste con lo que pasaba en el mundo desarrollado es sorprendente, mientras que en América latina aumentaba un 24% la superficie agrícola, los rendimientos sólo aumentaban un 7% (década del ’50). En Europa esos aumentos fueron 3 y 4% respectivamente.
Esta realidad afectaba no sólo a la economía del país, que debía importar alimentos por la incapacidad de autoabastecerse, sino que además mantenía a la clase campesina de Chile sumida en la más profunda pobreza y marginalidad.
La Reforma Agraria en Chile, se transforma en uno de los procesos de cambios estructurales más importantes del siglo XX, trayendo consigo cambios sociales, económicos y culturales en la sociedad chilena.
El presente trabajo investigativo, pretende revisar y resumir los hitos más importantes vividos en este proceso, considerando el período comprendido entre 1962 y 1973, asociando  los cambios vividos por la sociedad chilena.

DESARROLLO

Definición:

La Reforma Agraria ha sido definida a través de los años según diferentes autores, notándose una evolución del concepto.
 Es así como en 1953, Jacoby, citado por ESCOLATINA[1] afirma que:
“…La reforma Agraria cubre toda la acción organizada diseñada para impulsar los sistemas existentes de tenencia de tierra, impulsando: una legislación de tenencia, consolidando las fragmentadas, reformando la tenencia y quebrando las largas permanencias de un solo dueño (redistribución de la tierra). Todos los efectos de reformas de tierra, de cualquier manera, sólo pueden ser obtenidos si son acompañados por impulsos y sus partes relacionadas estrechamente con los sistemas económicos y sociales, tales como facilidades crediticias, comercialización, tributación y educación”.
En el año 1959, Antonio Nuñez Jiménez, presidente del Instituto de Reforma Agraria de Cuba, citado por ESCOLATINA[2] , opinaba que:
“…hay dos puntos esenciales en una reforma agraria y son: las expropiaciones de todos los latifundios y el reparto gratuito de la tierra entre los campesinos. Junto a esas dos medidas básicas, el Estado debe promover el proceso real de la agricultura, brindándole una amplia ayuda al campesino: entrega de semillas, aperos de labranza, créditos baratos, cooperación estatal para la construcción de viviendas higiénicas, abastecimiento de agua para el consumo y para riego, construcción de frigoríficos y muy especialmente vías de comunicación”.
Esta visión, era mucho más integral respecto a la reforma y el protagonismo que debía tener el Estado en su realización, ya que no sólo sería una redistribución de la tierra, sino que debe incluir apoyo al agricultor para que una vez entregada la tierra, éste la pueda explotar adecuadamente, de una manera eficiente y con un mejor estándar de vida, asociado a una entrega gratuita de la propiedad. En este sentido, es discutible si es la mejor forma de entregar la tierra, puesto que de no mediar cierto esfuerzo por parte de los beneficiados, no tendría el mismo aprecio por lo obtenido.
En Chile, en el año 1960, Mendieta y Nuñez Jimenez, citados por Escolatina[3] establecieron que:
“…la reforma agraria parte necesariamente de la distribución de la propiedad territorial. La misma palabra reforma está indicando un cambio en los modos o patrones existentes, en un país determinado, de la distribución de la tierra. Si no hay cambio fundamental en esos modos o patrones no puede hablarse propiamente de Reforma Agraria”….luego agregan “la reforma agraria comprende cuatro fases: a) redistribución de la propiedad territorial; b)crédito para la explotación adecuada de la tierra que ha sido objeto de redistribución; c) asistencia técnica a los nuevos propietarios para la mayor explotación de la extensión territorial que haya recibido como consecuencia de la primera fase de la reforma y d) asistencia social con el fin de que alcance más altos niveles materiales y morales de la vida”.
Según se observa, la definición de Reforma Agraria fue complementándose, y los alcances que ésta debía tener varió de acuerdo a la visión de sus autores, manteniendo un común denominador: redistribuir la tierra y apoyar el proceso productivo de sus nuevos propietarios.

Contexto Histórico:

En la primera mitad del siglo XX, en la mayoría de los países de América Latina predominó en las zonas rurales el sistema latifundista con sus medianeros, aparceros o arrendatarios; al margen de los latifundios se encontraban los minifundios familiares.
La población rural en muchos de los países de Latinoamérica llegaba a constituir más del 50% de la población total. Era característico de estas zonas que los trabajadores agrícolas vivieran aislados, con altas tasas de analfabetismo, carentes de servicios básicos (energía eléctrica, agua potable, alcantarillado), sus viviendas  eran rústicas, característicos de una población sumida en la pobreza.
En algunos de estos países, empresas transnacionales que explotaban minerales e hidrocarburos, no sólo introdujeron nuevas prácticas administrativas sino que además influyeron en la creación o fortalecimiento de los movimientos sindicales, incluidos los sindicatos agrarios, y en la formación de las bases de los partidos políticos modernos.
Ya en el año 1910, en México, se encausaron las primeras reclamaciones agrícolas, dando inicio a una reforma agraria que fue ratificada por la constitución de 1917, sentando el precedente para las reformas que se realizarían más tarde en el resto de América Latina.
Es en este contexto, como organizaciones dependientes de las Naciones Unidas influyeron en la formación de un pensamiento favorable al cambio en el agro de América Latina y el Caribe. En la década del ’50, tanto la Asamblea General y la Secretaría General de las Naciones Unidas, como en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y otras organizaciones como la FAO y la OIT, se desarrolló un marco analítico que concluyó en la idea de la Reforma Agraria. En 1961, en la Carta del Este, se postula la Reforma Agraria como condición esencial para el desarrollo económico y social de los pueblos latinoamericanos.
Chile, no era la excepción a esta realidad, tal como se relata en el libro “Reforma Agraria Chilena”[4]:
“…Ya en 1958 se afirmaba que más de la mitad de las viviendas campesinas debían ser reemplazadas. Con posterioridad hubo terremotos que agravaron la situación. La insalubridad, la miseria, el analfabetismo y el cierre de todo horizonte de progreso, impulsó el traslado masivo del campesino a las ciudades generando una marginalidad agobiante. Todo el país fue testigo de esta situación”. Luego continúa: “El campesino no tenía voz, ni estaba presente en la vida nacional. Tampoco interesaba que la tuviera a quienes lucraban con su aletargamiento. Cientos de miles de hombres y mujeres atrapados por la miseria económica y cultural”.
Conjuntamente con esta realidad, en Chile se presenta el desarrollo de los medios de comunicación, aumentan los afuerinos v/s los inquilinos, desarrollo de ideas de reforma agraria propios del pensamiento estructuralista de los años ’60, sumado a la influencia de la Revolución Cubana (1959) y de la Alianza para el Progreso (1961), factores que gatillaron una mayor politización del campesinado.
En 1955, de 345.000 familias residentes en el sector rural, el 50% no era propietario de tierra alguna, y del resto 10.000 grandes propiedades sobre 151.000 concentraban el 80% de la tierra, con baja productividad, muchas veces adquiridos por quienes sólo les interesaba especular con su valor y/o para evitar pagar impuestos, ya que en aquéllos años las propiedades agrícolas estaban exentas de éstos.
La situación afectaba la economía del país, según se expone en el folleto “Chile avanza, Reforma Agraria”[5] : “Nuestra producción agrícola no crece al ritmo con que está aumentando la población del país. Por eso, como nuestra agricultura no alcanza a producir lo suficiente para abastecernos, hemos tenido que traer desde otros países mayores cantidades de alimentos”. Luego continúa “…De los 11 millones de hectáreas posibles de ser cultivadas, solamente estamos cultivando dos millones”. Esto atribuyendo a la mala distribución de la tierra y a su consecuente baja improductividad.

Establecimiento de la Reforma Agraria en Chile:

A comienzos de la década de los ’60, en consideración a lo anteriormente expuesto, la presión por una Reforma Agraria fue cada vez mayor, contando con el respaldo de la Iglesia Católica que repartió sus propias tierras entre los campesinos y con el apoyo de Estados Unidos a través de la “Alianza para el Progreso”, organismo creado por John Kennedy con el afán de detener el comunismo en la región, ofreciendo ayuda económica a los gobiernos que realicen profundos cambios en la tenencia de la tierra.
En aquél entonces gobernaba Jorge Alessandri Rodriguez, quien ante las presiones sociales, debió promulgar la primera ley de Reforma Agraria N° 15.020, popularmente conocida como “La ley del macetero”, por su poco alcance. Entre 1963 y 1964 se establecieron 781 parcelas familiares y 285 huertos; se compraron 50.000 hectáreas, lo que representaba menos del 1% de las tierras útiles del país. Además dio origen a la Corporación de Reforma Agraria (CORA) destinada a acelerar la división de las grandes propiedades y el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) para atender al campesino pequeño productor. No obstante lo anterior, no se generaron mayores cambios espaciales en el sector rural.
Con la llegada de Eduardo Frei Montalva al gobierno, en 1964, la Reforma Agraria tuvo un nuevo impulso, bajo el lema de “la tierra para el que trabaja”, el programa reformista buscó la modernización del mundo agrario mediante la redistribución de la tierra y la sindicalización campesina. Tenía contemplado beneficiar a más de 100.000 campesinos que se transformarían en propietarios y con ello el desarrollo rural a favor del conjunto del agro. Así por ejemplo, Rafael Moreno, quien estuvo a cargo de la planificación y desarrollo de la reforma agraria, afirmaba que ésta traería un aumento de la producción y una profunda transformación social y cultural que haría más justa y digna la existencia del campesinado chileno. Para ello, fue promulgada la nueva Ley de Reforma Agraria N°16.640 y la Ley N° 16.625, que permitió la sindicalización campesina.
Si bien es cierto que la Ley N°16.640 contemplaba varios aspectos, tal como lo señala María Eliana Henríquez[6]: "…como educación especializada del campesino, asesoría técnica, créditos apropiados, sistema previsional y otras, la redistribución de las tierras pasó a ser el punto más importante de ella. La redistribución de tierras comprendía teóricamente tres etapas: la expropiación de tierras de acuerdo a las causales señaladas en las leyes respectivas; la entrega de tierras a los postulantes que cumplían con los requisitos, bajo la forma de asentamiento, un tipo de explotación comunitaria de carácter transitorio y que tenía por finalidad  preparar a los campesinos para una explotación eficiente de la tierra, para lo cual contaba con la asesoría de los organismos gubernamentales; y la asignación definitiva de los predios a los campesinos convenientemente capacitados”.
Además esta Ley consideraba que: Se limita la posibilidad de acumular tierras a un máximo de 80 hectáreas de riego básico o su equivalente por familia directa (marido y mujer); Son expropiables todas las tierras de las corporaciones o sociedades, todas las tierras cualquiera sea su tamaño por mala explotación; las tierras de regadío efectuadas por el Estado.
Las tierras expropiadas y las inversiones fijas se pagan al valor fiscal con una cuota del 1 al 10% al contado. El resto en bonos de la Reforma Agraria de 25 a 30 años.
La mecánica operativa de la Reforma Agraria comenzaba con el estudio de expropiación,  de acuerdo a los estudios técnicos de la CORA, se asignaba un puntaje al predio en cuestión. De acuerdo a ese estudio se determinaban las causales de expropiación, la que finalmente se resolvía en el consejo de CORA. Luego de ello, los predios expropiados eran entregados a los campesinos quienes se organizaban en los denominados asentamientos.
Las normas que incluían la Ley N°16.640, hicieron más expedito el proceso expropiatorio y facilitaron el pago por las tierras expropiadas.

Entre los problemas que se generaron en este proceso, se encuentran: Lentitud en la toma de posición de las tierras expropiadas; oposición por parte de algunos campesinos a dejar la reserva del patrón; concentración de capital fijo y mejores tierras en la reserva; salarios demasiado igualitarios, en desmedro de aquéllos trabajadores más productivos; tendencia a no pagar los créditos.
Ya en 1970, el número de predios expropiados era de 1.408 y el número de familias beneficiadas alcanzaba 36.363, muy por debajo de las 100.000 familias comprometidas por Eduardo Frei. Gran parte de esta diferencia está dada por un error técnico en el cálculo de la cantidad de familias que tendrían cabida en el área reformada, la cual era mayor a las que realmente era posible asentar. Estos factores originaron una pugna interna en la Democracia Cristiana (partido gobernante) entre los que querían avanzar más rápido y aquellos que querían evitar un enfrentamiento con los agricultores terratenientes.
Con todo ello, se aceleró el proceso de expropiaciones y los enfrentamientos se hicieron cada vez más violentos.
En 1970, llega al poder Salvador Allende, el proceso de la reforma agraria se aceleró aún más. Al respecto Jacques Chonchol[7] se refiere así de la Reforma llevada en el gobierno en el que él fue Ministro de Agricultura: “…Su programa (el de Allende) contemplaba acelerar el proceso de Reforma Agraria; las tierras expropiadas debían organizarse en cooperativas y en casos calificados mantenerse como empresas estatales. Se creaba los Consejos  Campesinos para dar más participación al campesinado”, luego continúa: “En torno a seis aspectos se pueden sintetizar los resultados de la acción del Gobierno de Allende:

      I.    Expropiación: Durante los 34 meses que duró el gobierno se expropiaron 4.490 predios. Al término de su gobierno el gran latifundio había prácticamente desaparecido en Chile.
     II.    Reorganización económica y social del sector reformado: Aquí la tarea fue más difícil. Se trató de reemplazar a los asentamientos por los CERAS. Pero su implantación se hizo difícil por la falta de estructuras legales apropiadas. Conflictos entre asentamientos y CERAS (Centros de Reforma Agraria).
    III.    Asignación de la tierra: Se comenzó por los más antiguos, pero se avanzó poco por la prioridad a las expropiaciones y por ciertos conflictos internos de la UP.
    IV.    Producción y consumo: El segundo crecía más rápidamente que la primera. En el año 1971 la relación fue de 12% a 6%. Después la producción aumentó muy poco y el consumo se disparó por las especulaciones y el aumento del nivel de ingreso. Las importaciones no bastaban para compensar. En 1972 la huelga de los camioneros afectó seriamente las siembras de primavera y las de invierno estaban atrasadas por mal tiempo. Todo ello agudizó el proceso inflacionario y favoreció el golpe militar de 1973.
     V.    Participación del  campesinado en los Consejos Campesinos”.

Si bien es cierto que se aceleró aún más el proceso expropiatorio, eran crecientes las confrontaciones entre los terratenientes que se oponían al proceso y los campesinos que presionaban por la aceleración de las expropiaciones de tierras. Aumentaron “las tomas”, ocupaciones de terrenos por parte de campesinos organizados, muchas veces sindicalizados, esta toma frecuentemente se realizaban en forma violenta. Esto, sumado al mal manejo económico gubernamental, con una inflación superior al 1000%, hizo que la situación se fuese insostenible. El 11 de Septiembre de 1973, con el Golpe militar, se paralizó la consolidación de la Reforma Agraria en Chile.

CONCLUSIONES

Al considerar el contexto en el que se desarrolló la Reforma Agraria en Chile, y la situación particular por la que pasaba el país, justificaba plenamente la necesidad de hacer las transformaciones que apuntaran a mejorar la calidad de vida de los chilenos que trabajaban el agro.
La alternativa adoptada, fue a través de la Reforma Agraria, que sin estar exenta de dificultades, propias de un proceso sumamente complejo y doloroso para muchos, logró parte de los objetivos planteados, logrando uno de las transformaciones productivas y sociales más profundas del siglo en Chile.
En términos generales, entre los factores que le restaron pulcritud a este proceso fueron el descalce que existió entre la capacitación que requería la gente y el acceso que ellos tenían a la propiedad de la tierra, el proceso de selección de los beneficiarios para la entrega de tierras consideraba que tenían derecho todos los que al menos estuviesen trabajando en el predio y priorizando a quienes llevasen más tiempo en esta condición, lo cual no consideraba que personas eran más calificadas para mejorar la producción de la tierra. Por otro lado, la falta de cultura asociativa por parte del campesinado chileno, el cual se fue politizando y extremando su actuar con el correr del tiempo, llegando a la violencia y la ingobernabilidad.
Los cambios generados a partir de la Reforma Agraria, no sólo permitió un aumento en la productividad del país, sino que además posibilitó al campesinado terminar con su condición de inquilinos, dando la oportunidad de lograr mejores condiciones de vida que sin los cambios estructurales sucedidos, no hubiese sido posible acceder. Los cambios sociales y culturales de este período, fueron tremendamente decidores de un despertar de la clase obrera campesina, convirtiéndose en un actor fundamental del desarrollo de la sociedad chilena.





BIBLIOGRAFÍA

Chonchol, Jacques.Consulta de expertos en Reforma Agraria en América Latina.Oficina Regional de la FAO para América Latina 2006. Santiago de Chile. Pp 5,6,7.

Corporación de Reforma Agraria (CORA), Reforma Agraria Chilena 1965-1970. Santiago de Chile. P 19.

Escuela de Estudios Económicos para Graduados (ESCOLATINA), Some definitios and explanatis of Land Reform. In: Seminario sobre reforma agraria y desarrollo económico, 1961. Santiago. p6.

Gobierno de Chile, Chile Avanza Reforma Agraria, 1966. Santiago de Chile.
p 5.

Henríquez, María Eliana. Reforma Agraria en Chile. Revista de Geografía Norte Grande N°14. Universidad Católica de Chile.1987. Santiago de Chile. p 63.


[1] Escuela de Estudios Económicos para Graduados (ESCOLATINA), Some definitios and explanatis of Land Reform. In: Seminario sobre reforma agraria y desarrollo económico, 1961. Santiago. 6 pp.
[2] Ibid  p4.
[3] Ibid. p 5.
[4] Corporación de Reforma Agraria (CORA), Reforma Agraria Chilena 1965-1970. Santiago de Chile. P 19.
[5] Gobierno de Chile, Chile Avanza Reforma Agraria, 1966. Santiago de Chile. P 5.
[6] Henríquez, María Eliana. Reforma Agraria en Chile. Revista de Geografía Norte Grande N°14. Universidad Católica de Chile.1987. Santiago de Chile. P 63.
[7] Chonchol, Jacques.Consulta de expertos en Reforma Agraria en América Latina.Oficina Regional de la FAO para América Latina 2006. Santiago de Chile. Pp 5,6,7.

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